Трудоустройство людей с ограниченными возможностями: опыт Японии и России

Мелконян И.Г., Мизинова А.Е.

Новые вызовы в экономике, с которыми сталкиваются многие страны на современном этапе развития, требуют разработки и внедрения новых экономических и социальных концепций, способных стать адекватным ответом на эти вызовы. В частности, для эффективной борьбы с такими проблемами, как снижение темпов экономического роста, рост социального расслоения и экономического неравенства, демографические и экологические проблемы, была предложена концепция инклюзивного роста, в которой нашел отражение принцип развития экономики страны с учетом интересов всех слоев населения, включая наименее обеспеченные и защищенные.

В силу относительной новизны самой концепции инклюзивного роста ее определения варьируются у различных международных организаций и национальных правительств. Одни делают акцент на «продуктивном найме» или экономических аспектах, другие - на «росте, наиболее благоприятствующем наименее обеспеченным», полагая наиболее важными внеэкономические результаты. Однако, все специалисты сходятся в одном: экономическая инклюзивность может стать залогом обеспечения устойчивого роста и развития посредством облегчения доступа к образованию на всех уровнях, улучшения экологического законодательства, а также привлечения на рынок труда групп, которые ранее частично или полностью исключались из трудового процесса (как правило, к таким группам относятся женщины, пожилые люди, люди с ограниченными возможностями и др.).

Международные организации, такие как Организация экономического сотрудничества и развития, Азиатский банк развития и Мировой банк, активно поддерживают применение концепции инклюзивного роста как в развитых, так и в развивающихся странах. Прогресс в реализации подобных инициатив в разных странах зависит от действующего законодательства, степени заинтересованности бизнеса в данном процессе и его приверженности идеям социальной корпоративной ответственности, а также от того, насколько социальная инфраструктура и элементы социальной мобильности соответствуют задаче развития инклюзивности. В данной работе на примере России и Японии рассматриваются осуществляемые государством и частными компаниями меры по созданию равных возможностей на рынке труда для людей с ограниченными возможностями[1].

Правительственные меры по включению людей с ограниченными возможностями в трудовую активность

По данным Министерства здравоохранения, труда и благосостояния Японии за 2013 г., общее число людей с физическими или психическими отклонениями составило 7411тыс. человек или около5% населения[2]. В Японии считают, что привлечение людей с ограниченными возможностями на рынок труда сможет не только изменить к лучшему условия жизни и повысить социальный статус таких людей, но и улучшить экономическую ситуацию в стране. В условиях сокращения трудоспособного населения и роста государственных расходов на социальные нужды правительство заинтересовано в сокращении числа иждивенцев и превращения их в работающих налогоплательщиков. Так, по оценкам Министерства здравоохранения, труда и благосостояния, при условии осуществления активной политики в сфере трудоустройства людей пожилого возраста и людей с ограниченными возможностями сокращение рабочей силы может быть существенно ограничено - к 2020 г.на 3,5 млн. человек,а к 2030 г. - на 6,3 млн.[3].

В числе факторов, способствующих проведению такой политики, необходимо отметить высокий уровень развития японской медицины и наличие адаптированной для нужд людей с ограниченными возможностями городской инфраструктуры. Тем не менее, Япония еще далека от обеспечения равных прав в сфере трудоустройства для людей с ограниченными возможностями. Во многом это связано с тем, что меры, инициируемые японским правительством, носят зачастую эпизодический характер и не дают возможности радикально изменить существующую ситуацию.

В целом уровень занятости людей с ограниченными возможностями в Японии выше, чем во многих других развитых странах-членах ОЭСР. Однако, необходимо отметить, что более 20% работающих людей с ограниченными возможностями заняты на условиях «найма, способствующего росту благосостояния», что означает работу в благотворительных и волонтерских организациях или небольших мастерских с низкой заработной платой и низким уровнем развития трудовых отношений. Особенно высок этот показатель для людей с нарушениями психики и проблемами развития: по данным Министерства здравоохранения, труда и благосостояния, в 2006 г. он составил 54%[4].

В вопросах предоставления рабочих мест для людей с ограниченными возможностями, как и в вопросах найма пожилых людей, государство обязывает компании идти на определенные шаги по снижению барьеров для найма. В мировой практике существует два подхода к обеспечению равных возможностей найма для людей с ограниченными возможностями:

• разработка жесткого антидискриминационного законодательства;
• система квотирования для государственных и частных предприятий[5].

Несмотря на то, что отдельные антидискриминационные меры применяются и в Японии, основной упор здесь делается на второй подход, связанный с выделением квот. В частности, в соответствии с Законом о содействии найму людей с ограниченными возможностями, поправки в который вступили в силу с 1 апреля 2013 г., 2% штата в компаниях с числом занятых более 50 человек, должны составлять люди с ограниченными возможностями. Подобные квоты существовали в Японии и раньше, однако были ниже и составляли 1,8% от общего штата для частных компаний и 2,1% для государственных учреждений.

Следует отметить, что за 30 лет, прошедшие после введения квот, они ни разу не были заполнены полностью. Так, в 2005 г. только 42,1% частных компаний и 44,8% государственных организаций смогли добиться заполнения данных квот.

В Российской Федерации, где по данным федеральной службы государственной статистики за 2014 г. насчитывается 12,95млн. инвалидов (из которых официально трудятся только 816 тыс.)[6], также существует практика квотирования рабочих мест. По закону, если на предприятии, вне зависимости от формы собственности, работает более ста человек, то от 2 до 4% рабочих мест должно быть предоставлено людям с ограниченными возможностями. Точный размер квоты зависит от законодательства определенного субъекта федерации, но не может выходить за обозначенные рамки. Такие квоты были установлены в 2004 г. (с 1995 г. по 2004 г. существовали обязательные квоты для всех компаний с числом сотрудников более 30 человек), однако занятость среди людей с ограниченными возможностями оставалась низкой. Возможно, это происходило потому, что долгое время штрафы за нарушение квот, как и в Японии, оставались невысокими. Так, согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях (КоАП), если работодатель не выделял рабочие места для инвалидов или отказывал им в трудоустройстве, это могло привести к наложению штрафа на должностное лицо в размере от 20 до 30 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ). В 2001г., когда был принят Кодекс, МРОТ составлял 132 рубля, а в 2004 г., когда квоты стали распространяться только на компании с более чем 100 сотрудниками, МРОТ вырос до 600 руб. В 2007 г. размер штрафов был пересмотрен и составил 10-15 тыс. рублей для должностных лиц. Однако не стоит забывать, что КоАП РФ может быть дополнен законодательством субъектов РФ, как, например, в Москве, где с 2007 г. существует дополнительный штраф для юридических лиц, не создающих квоты для инвалидов, в размере 30-50 тыс. рублей.

Тем не менее, несмотря на наличие квот и возросшие штрафы, ежегодно в России работу может найти лишь треть желающих из числа людей с ограниченными возможностями. Значительная их часть получает работу при содействии специальных служб занятости. Так, в 2014 г. 73,5 тыс. человек были трудоустроены благодаря помощи государственных служб. Кроме выделения квот, российское правительство также занимается резервированием отдельных профессий для инвалидов. Список таких профессий был закреплен постановлением министерства труда в 1993 г. и с тех пор не менялся.

Однако, в целом, подход к обеспечению найма людей с ограниченными возможностями за счет квотирования как в Японии, так и в Российской Федерации имеет целый ряд слабых сторон. В первую очередь, установленные размеры штрафов за невыполнение требований по заполнению квот настолько малы, что большинство работодателей предпочитают платить штрафы выполнению обязательств по найму людей с ограниченными возможностями. Кроме того, так как система квотирования ориентируется в первую очередь на количественные, а не на качественные показатели, такие проблемы, как низкая заработная плата или отсутствие возможностей карьерного роста, вероятно, останутся нерешенными. Также положительные результаты ввода системы квотирования сходят на нет в ситуации экономической рецессии в стране.

В России существуют и другие причины, по которым политика квотирования может оказаться неэффективной. Во-первых, на квотное место не всегда можно быстро найти подходящего кандидата, ведь при трудоустройстве инвалида следует учитывать не только его профессиональные качества, но также и специфику личной программы реабилитации. Проще всего работу в офисе находят инвалиды по слуху, которые могут выполнять работу на компьютере и т.п. Для удаленной работы часто нанимают инвалидов-колясочников, т.к. в России в большинстве регионов и городов отсутствуют безбарьерные зоны. Даже подъезды большинства домов не приспособлены для инвалидов, что делает эту категорию граждан особенно незащищённой. В России принят закон, согласно которому государство компенсирует работодателю потраченные им на обустройство рабочего места для инвалида средства. Такие выплаты в 2014 г. составили в среднем 69,3 тыс. рублей, а в 2015 г. - 72,7 тыс. рублей,[7]но остается проблема передвижения инвалида от дома до места работы.

Во-вторых, некоторые работодатели, чтобы не брать в штат инвалида и избежать штрафов, квотируют такие рабочие места, к которым подобрать программу реабилитации почти невозможно.

Кроме того, среди инвалидов есть и такие, кто обращается в центр занятости вовсе не для того, чтобы найти работу. Некоторые стремятся лишь к официальному получению статуса «безработный», что дает дополнительные выплаты, которые вместе с пособиями по инвалидности могут превышать возможную заработную плату. Когда Центр занятости находит инвалиду потенциального нанимателя и отправляет на собеседование, он выдвигает заведомо невыполнимые условия, а затем требует официальный письменный отказ. С таким документом инвалид официально становится безработным и начинает получать пособие.

Однако даже при условии заполнения предприятиями установленных квот велик риск того, что компаниибудут нанимать сотрудников с ограниченными возможностями исключительно в целях заполнения квот, не заботясь об их дальнейшем профессиональном развитии и продвижении. По этой причине ни в Японии, ни в России в настоящее время практически нет людей с ограниченными возможностями среди топ-менеджеров крупных компаний.

Очевидно, что установление квот должно сочетаться с другими мерами правительства. В Японии, например, в Плане по продвижению найма людей с ограниченными возможностями на 2014 фин. г. речь идет об оказании материальной поддержки и консультационных услуг компаниям, готовым увеличивать число сотрудников с ограниченными возможностями. Особое внимание правительство уделяет инициативам частного бизнеса по предоставлению более широких возможностей найма людям с психическими заболеваниями и проблемами развития. Так, в частности, План указывает на возможность выделения этим компаниям специальных субсидий. Кроме того, говорится о необходимости продления до 12 месяцев испытательного срока для людей с психическими расстройствами, поскольку им нуженболее продолжительный период адаптации.

Как считает правительство Японии, улучшить ситуацию может более тесная координация действий местных властей и Организации по вопросам найма пожилых людей и людей с ограниченными возможностями, нацеленных на их профессиональное обучение. Повышение образовательного уровня лиц этой категории, а также снижение барьеров, существующих в трудовой сфере, будет способствовать их интеграции в общество, что на данном этапе является задачей первостепенной важности.

Меры частного бизнеса по увеличению найма людей с ограниченными возможностями. Корпоративная социальная ответственность

Успех политики по обеспечению равных прав найма для людей с ограниченными возможностями зависит не только от государства, но и от частных компаний. Начало движения за социальную ответственность бизнеса пришлось в Японии на 1960-е - 1970-е годы, однако активность многих компаний в данной сфере стала заметна лишь в начале нового тысячелетия. Эта область до сих пор во многом остается прерогативой крупных компаний, как правило, успешных на мировом рынке. Для многих крупных компаний активность в социальной сфере становится не только воплощением буддийского принципа «дзири - рита» («оказывай помощь другим, принося пользу себе»), но и способом продвижения собственного бренда.

Крупные компании все активнее продвигают концепции «разнообразности» и «инклюзивности» как основу своей работы с персоналом. Среди таких компаний можно назвать «Фаст Ритэйлинг Групп», в состав которой входит компания-производитель текстильной продукции «Юникло». Наём людей с ограниченными возможностями компания начала осуществлять с 2011 г, и уже через год в каждом из магазинов сети работал по меньшей мере один человек с ограниченными возможностями. В 2014г. люди с ограниченными возможностями составляли 6,36% всех занятых в «Фаст Ритэйлинг Групп», что является наивысшим показателей для компаний с более 5 тыс. сотрудников. Необходимо заметить, что подобная политика распространяется и на зарубежные филиалы сети: так, в каждом из открытых к 2015 г. в Москве магазинов «Юникло» работает человек, имеющий инвалидность. Компании, подобные «Юникло», являются скорее исключением, чем правилом на японском рынке, но тем не менее их число постепенно увеличивается.

Правительство старается поощрять компании, прилагающие усилия для внедрения концепции инклюзивного найма, ежегодно присуждая определенному количеству предприятий награду «DiversityManagementSelection 100» за особые результаты в сфере трудоустройства женщин, людей пожилого возраста, иностранцев и людей с ограниченными возможностями. В 2014 фин. г. этой награды удостоились 28 крупных и 24 средних и мелких компаний.Это свидетельствует о том, что и небольшие фирмы включаются в кампанию по обеспечению найма людей с ограниченными возможностями, что, без сомнения, является позитивной тенденцией.

Подобной деятельностью занимаются и некоторыероссийские компании. Существуют компании, в которых на протяжении многих лет трудятся инвалиды, и в некоторых их число даже превышает выделенные квоты. В России существуют даже специальные форумы и объединения компаний, желающих помочь талантливым и квалифицированным специалистам с инвалидностью найти подходящую работу. Одним из таких объединений является СБВИ - Совет бизнеса по вопросам инвалидности, куда сейчас входят более 40 фирм, работающих на российском рынке. В рамках совета компании делятся своим опытом трудоустройства инвалидов, а также подают пример тем, кто только начинает делать первые шаги в этой области.

Среди членов СБВИ и страховая группа «УралСиб» - один из лидеров в сфере найма людей с ограниченными возможностями. Совместно с благотворительным фондом «Качество жизни» «УралСиб» создала специальные рабочие места для инвалидов по востребованным в компании направлениям, для заполнения которых соискателям пришлось посетить цикл семинаров и сдать экзамен. Уже в течение двух лет компания создает удаленные рабочие места для инвалидов, а также осуществляет их профессиональную подготовку. Для «УралСиб» такая активная социальная позиция - часть корпоративной культуры.

Повышение образовательного уровня людей с ограниченными возможностями и прочие проблемы

Хотя меры по повышению трудовой активности людей с ограниченными возможностями формально лежат в экономической сфере, во многом трудности с внедрением политики инклюзивности как в Японии, так и в России связаны с социальными проблемами, такими как недостаточный уровень образования, отсутствие безбарьерной среды (в первую очередь - в России), социальная сегрегация и т. д.

Несмотря на то, что в Основном законе о людях с ограниченными возможностями, который вступил в силу в 1993 г.и был пересмотрен в 2004 г., основообразующими ценностями провозглашаются «полное участие и равное положение» их в японском обществе, подобные слова по-прежнему во многом остаются декларативными заявлениями. Несмотря на высокий уровень медицинской помощи и ухода, обеспечиваемый в соответствии с Основным законом, а также высокую степень развития безбарьерной среды, в теории позволяющей людям с физическими, психическими или интеллектуальными недостатками самостоятельно передвигаться по городу, в действительности уровень социальной интеграции таких людей крайне низок. Их положение в японском обществе можно описать как «равное, но раздельное».

Одной из главных причин такого положения является система образования для людей с ограниченными возможностями. Большинство детей-инвалидов обучается в специальных школах, где, несмотря на высокий уровень получаемых знаний и особый подход, они лишены общения со сверстниками, что в дальнейшем отрицательно сказывается на их навыках социализации, с одной стороны, и на степени толерантности других членов общества по отношению к людям с ограниченными возможностями, с другой. По словам журналиста издания «Japan Times» Отакэ Томоко, «такие устройства, как лифты на станциях метрополитена, туалеты, оборудованные для людей в инвалидном кресле или автобусы с подъемными площадками, видны повсюду, но многие вряд ли хоть раз видели тех, кто использует их... В действительности, большинство японцев, кроме тех, у кого есть члены семьи или друзья с ограниченными возможностями, вполне могут прожить жизнь, ни разу не повстречавшись с согражданами, имеющими инвалидность»[8].

Подобные проблемы существуют и в России. Трудоустройство инвалидов, а также их профессиональный рост осложнены ещё и тем, что многие из них не получили достаточного образования. Несмотря на то, что закон гарантирует инвалидам доступ к образованию для «осуществления ими прав и свобод человека наравне с другими» и для «развития личности, индивидуальных способностей и возможностей»[9], только 70% детей-инвалидов в возрасте от 9 до 15 лет посещали образовательные учреждения в 2014 г. Что же касается высшего или профессионального образования, то ежегодно в России в университеты поступает лишь порядка 5 тыс. людей с ограниченными возможностями, а выпускается около 3 тысяч.

Инвалиды, желающие получить образование, в России сталкиваются с рядом проблем, решить которые не всегда возможно. Так, несмотря на требование закона, который обязывает оснащать учебные заведения всем необходимым для инвалидов, большая часть зданий не имеет не только пандусов для колясок и лифтов, но и отдельных санузлов. Даже ширины коридоров и дверных проёмов порой бывает недостаточно для беспрепятственного проезда коляски. Кроме того, в школах обучению инвалидов среди здоровых детей часто препятствую их родители, которые не хотят смешанного обучения и предлагают обучать детей-инвалидов отдельно в другом классе. Видимо, проблема не может быть решена, пока общества не станет более толерантным.

Стоит ли ожидать каких-либо изменений в сфере найма людей с ограниченными возможностями в будущем? По всей видимости, кардинальных сдвигов в ближайшее время не предвидится, однако благодаря усилиям ряда международных организаций можно надеяться на постепенное улучшение ситуации. Так, для многих стран новым толчком к изменениям как в законодательстве, так и в социальной среде стала Конвенция ООН о правах инвалидов. Все государства, присоединившиеся к конвенции, обязаны предпринимать предусмотренные документом меры для повышения уровня жизни инвалидов и степени их социальной защиты. Среди этих мер можно назвать инклюзивное образование, создание безбарьерной среды, облегчение доступа к информации и пр. Важное место также отведено труду и занятости. Для того, чтобы инвалид мог реализовать своё право на труд, государство должно обеспечить открытость рынка труда, а также расширить возможности для трудоустройства инвалидов.

В России за ратификацией Конвенции в апреле 2012 г. последовало внесение правительством ряда поправок в законодательные акты, касающиеся социальной защиты инвалидов. Например, 1 декабря 2014 г. был принят закон о внесении изменений в существующее законодательство, в котором был затронут широкий ряд вопросов: от недопустимости дискриминации по признаку инвалидности до оснащения библиотек материалами для слабовидящих. Но главное изменение, имеющее отношение к занятости среди инвалидов, касалось квот для приема на работу. Теперь в России, помимо обязательных квот для предприятий со штатом более 100 человек, для компаний, где работает от 35 до 100 человек, квота может составлять до 3 % от среднесписочного числа сотрудников.

Хотя закон, о котором идёт речь - закон о социальной защите инвалидов - является федеральным, т.е. распространяется на все субъекты федерации, пункт о квотах для малых предприятий принимается каждым субъектом федерации отдельно. В настоящее время закон не принят ни в Москве, ни в Санкт-Петербурге, но вступил в силу в некоторых других регионах, например, в Ивановской области, в Ямало-Ненецком автономном округе и в республике Башкортостан.

Конвенция ООН о правах инвалидов была ратифицирована в 2014 г. и в Японии, однако, так как принятие Конвенции влечёт в первую очередь преобразования законодательные, она не сыграла здесь такой важной роли, как в России, поскольку на момент принятия Конвенции японское законодательство и так содержало в себе все необходимые статьи, касающиеся прав людей с ограниченными возможностями.

В настоящее время не решенными остаются ещё многие проблемы, связанные с получением образования и трудоустройством людей с ограниченными возможностями. В Японии, где повсеместно существует безбарьерная среда, главной проблемой остаётся социальная сегрегация - инвалиды не рассматриваются обществом как равные его члены. В России помимо социальной дискриминации и отсутствия пригодной инфраструктуры люди с ограниченными возможностями часто сталкиваются и с нежеланием работодателей принимать их на работу или платить им заработную плату, сопоставимую с зарплатой других работников.

Кроме того, все инициативы по трудоустройству инвалидов в России исходят от государства, которое заинтересованно в реабилитации инвалидов и превращении их из иждивенцев в налогоплательщиков. Япония же находится на следующем этапе, когда кроме государства трудоустройством лиц с ограниченными возможностями активно занимаются и крупные компании, за которыми с переменным успехом стараются следовать и более мелкие фирмы.

Можно с уверенностью сказать, что как в Японии, так и в России, проблемы инклюзивного найма и интеграции инвалидов в общество не могут быть решены без взаимодействия всех членов этого общества. Государство одно не в состоянии решить эту проблему. Япония является ярким примером того, что только законодательства и инфраструктуры недостаточно для построения общества равных возможностей - многое зависит от самих граждан.

[1] Несмотря на то, что в русском языке допустимым является термин «инвалид», авторами было принято решение использовать формулировку «люди с ограниченными возможностями».

[2] Среднемировой показатель составляет 10% . Это, однако, не означает, что людей с ограниченными возможностями в Японии меньше, а, скорее, говорит о том, что в японской статистике понятие «ограниченных возможностей» трактуется уже.

[3] Social Security in Japan 2014. Chapter 8. Policy for people with disabilities, National Institute of Population and Social Security Research [Офиц. сайт] URL: http://www.ipss.go.jp/s-info/e/ssj2014/pdf/08_SSJ2014.pdf) (датаобращения: 25.05.2015)

[4]Japan's Employment Rate of Persons with Disabilities and Outcome of Employment Quota System, Takashi Kudo, Japan Institute for Labour Policy and Training [Офиц. сайт] URL:http://www.jil.go.jp/english/JLR/documents/2010/JLR26_kudo.pdf (датаобращения: 25.05.2015)

[5]Japan's Employment Rate of Persons with Disabilities and Outcome of Employment Quota System, Takashi Kudo, Japan Institute for Labour Policy and Training [Офиц. сайт] URL:http://www.jil.go.jp/english/JLR/documents/2010/JLR26_kudo.pdf (датаобращения: 25.05.2015)

[6] В общую численность инвалидов включаются лица, состоящие на учете и получающие пенсию по инвалидности в системе Пенсионного фонда Российской Федерации, Министерстве обороны Российской Федерации и других ведомствах.

[7]Постановление Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2013 г. N 1198 г. Москва (http://www.rg.ru/2013/12/24/rynok-truda-site-dok.html)

[8]Is 'disability' still a dirty word in Japan, Tomoko Otake/ The Japan Times, 27.08.2006.

[9] Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ (ред. От 21.07.2014, с изм. От 06.04.2015) «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», статья 19.