| Парамонов О.Г. Альянс США и Японии: новая повестка дня |
|
|
| 22.04.2015 г. | |
Альянс США и Японии: новая повестка дняПарамонов О.Г., докторант Центра исследований Восточной Азии и ШОС ИМИ МГИМО(У) МИД РоссииВ период после повторного избрания на пост главы правительства Японии Синдзо Абэ в декабре 2012 г., в японской оборонной политике происходят изменения, свидетельствующие о том, что начался процесс окончательного расставания страны с доктриной Ёсиды, где основная ставка делалась на «экономическую дипломатию», и что на смену ей приходит доктрина Абэ, известная также как «проактивный пацифизм» (Proactive Contribution to Peace). В 2013 г. правительство утвердило первую в истории страны Стратегию национальной безопасности[1] и новую версию Основных направлений национальной обороны[2], в 2014 г. им были предприняты меры по пересмотру двух самоограничений в военной сфере, связанных с запретом на экспорт вооружений[3] и на участие Японии в коллективной самообороне[4], фактически превратившихся за несколько десятилетий в один из элементов регионального статус-кво. «Три неядерных принципа» оставлены в неприкосновенности. В японо-американских отношениях в области безопасности ещё в прошлом столетии был выработан общий подход. В соответствии с данным подходом утверждение японским правительством новых документов по вопросам оборонной политики предполагает начало очередного этапа японо-американского диалога по вопросам безопасности, в ходе которого Токио и Вашингтон совместно разрабатывают комплекс мер по адаптации союза безопасности Японии и США (далее - союз безопасности) к произошедшим на региональном и глобальном уровнях изменениям международной среды безопасности. Например, после разработки в 1976 г. Основных направлений национальной обороны Японии последовало принятие в 1978 г. в ходе заседания японо-американского Консультативного комитета безопасности с участием глав оборонных и внешнеполитических ведомств обеих стран (часто упоминаются как встречи «два плюс два») Руководящих принципов японо-американского сотрудничества в области обороны, уточнивших распределение ролей Токио и Вашингтона при решении задач, предусмотренных Договором безопасности США и Японии от 1960 г. (далее - Договор безопасности)[5]. Американские войска и Силы самообороны Японии начали проводить совместные учения и отрабатывать другие вопросы взаимодействия. Важная политическая функция Руководящих принципов 1978 г. также состояла в подтверждении заинтересованности Токио в развитии союзнических отношений с Вашингтоном и готовности американской стороны продолжать отход от схемы отношений «победитель-побеждённый». В условиях масштабных международных кризисов, сопровождавших распад биполярной системы международных отношений, быстро выявилась неработоспособность «формата 1978 года». Негативный фон, связанный с обострением обстановки вокруг Корейского полуострова и в Тайваньском проливе, стимулировал начало нового этапа диалога по проблемам безопасности, в ходе которого правительство Японии разработало и утвердило Основные направления программы национальной обороны Японии от 1995 г. Далее, в 1996 г. состоялось подписание японо-американской Декларации по безопасности и утверждение в 1997 г. обновлённых Руководящих принципов японо-американского сотрудничества в области обороны (далее - Руководящие принципы 1997 г.)[6], которые допускали оказание Силами самообороны тыловой поддержки американским войскам при возникновении кризисных «ситуаций в районах, окружающих Японию». Таким образом, речь уже шла об использовании союза безопасности в качестве инструмента поддержания региональной стабильности. Вместе с тем, подобная цель не была достигнута из-за невыполнения при разработке Руководящих принципов от 1997 г. ряда важных условий. Например, не было предложено четкое определение географической сферы действия обновлённого союза безопасности. Здесь необходимо уточнить, что в случае приближения границ его ответственности к Тайваню или Корейскому полуострову возникла бы опасность втягивания японской стороны в возможный конфликт, при том, что шансы на скорое разрешение подобного кризиса без участия Токио могли оказаться значительно выше. Кроме того, не было дано определение условий, при которых вступает в действие двусторонний механизм обеспечения безопасности. В 90-е гг. прошлого столетия критические замечания американской стороны по вопросам состояния японо-американских отношений в области безопасности были связаны с низкой эффективностью системы принятия решения властями Японии по подключению Сил самообороны к совместным операциям в кризисной обстановке. Вышеупомянутый термин «ситуации в районах, окружающих Японию», предложенный по инициативе японской стороны для обозначения критического состояния региональной среды безопасности, явился объектом для критики не только за пределами Японии, но и в стенах её парламента. В принятых в 1995 г. Основных направлениях национальной обороны Японии также отсутствовало определение конкретных угроз или указание на их потенциальный источник, из-за чего оборонная политика Японии не отвечала такому важному критерию, как транспарентность. Заметный прогресс в этом направлении был достигнут в период 2004-2005 гг. В утверждённой в 2004 г. новой версии Основных направлений программы национальной обороны Японии[7] и принятом по итогам состоявшейся в начале 2005 г. встречи «два плюс два» заявления «Совместные стратегические цели»[8] было указано на конкретные действия КНР и Северной Кореи, представляющие угрозу как для безопасности Японии, так и региона в целом. В качестве следующего шага, направленного на практическую реализацию новых стратегических задач, следовало ожидать появления новых Руководящих принципов японо-американского сотрудничества в области обороны и включения в них принципиально нового направления, касающегося разработки совместной противоракетной обороны[9]. Вместе с тем, недостаток взаимопонимания и отсутствие у Токио необходимой решительности становились все более очевидными по мере перехода диалога на уровень практического воплощения заявленных целей и задач. Новые задачи требовали от японской стороны новых военных возможностей. Оставалось неясно, будут ли Силы самообороны готовы взять на себя функции, связанные с мониторингом ракетной обстановки, обменом полученными разведданными, созданием и использованием мобильных подразделений, бесперебойным снабжением американских боевых кораблей и самолетов топливом. Осуществление подобных изменений требовало значительного времени. Кроме того, снова дали о себе знать элементы традиционного для Токио «потребительского» подхода к отношениям с Вашингтоном в военной области. Многие японские политики критиковали правительство за его неготовность настаивать на максимальных уступках со стороны США при минимальных встречных шагах со стороны Токио. В итоге стороны воздержались от разработки новых Руководящих принципов. Тем не менее, идея пересмотра распределения обязанностей между Японией и США в рамках их сотрудничества в сфере безопасности была частично реализована путем разработки и принятия в конце 2005 г. в ходе очередной встречи «два плюс два» промежуточного документа, получившего название «Японо-американский союз: трансформация и реорганизация для будущего»[10], явившегося компромиссным ответом на ожидания, связанные с необходимостью адаптации альянса к изменениям международной среды безопасности, накопившимся за более чем десятилетний период после завершения «холодной войны». Руководящие принципы от 1997 г. при этом рассматривались как составная часть системы взаимодействия по значительно более широкому кругу вопросов, в том числе и в сфере ПРО. Впервые речь шла о создании общих командных структур, введении постоянного обмена информацией о воздушной и ракетной обстановке, и целом ряде других нововведений, способных в перспективе привести к постепенному появлению у союза безопасности некоторых качеств и свойств наднациональной военно-политической структуры. К вопросу разработки новых Руководящих принципов японо-американского сотрудничества в области обороны (далее - новые Руководящие принципы) стороны смогли вернуться лишь во второй половине 2013 г., договорённость об этом была достигнута на состоявшейся 3 октября встрече в формате «два плюс два»[11]. Столь продолжительная пауза была обусловлена многими факторами. Из-за использования премьер-министром Юкио Хатояма в своей предвыборной кампании 2009 года крайне чувствительной для японского общества темы, связанной с американским военным присутствием на Окинаве, в отношениях между Токио и Вашингтоном образовался глубокий кризис. Два последующих японских правительства (Наото Кан и Ёсихико Нода) немало сделали для восстановления японо-американского диалога по вопросам безопасности, но были вынуждены сосредоточить основные усилия на ликвидации последствий событий 11 марта 2011 г. Утверждение новых Руководящих принципов было запланировано на конец 2014 г. Вместе с тем, по итогам встречи «два плюс два», состоявшейся 19 октября 2014 г., было опубликовано совместное заявление о продолжении работы над финальной версией новых Руководящих принципов и на протяжении первой половины 2015 г[12]. В качестве основных причин этого указывались целесообразность более глубокого обсуждения некоторых вопросов, а также на желание японского правительства предпринять в указанный период ряд мер законодательного характера. Предложение о переносе сроков утверждения новых Руководящих принципов, инициированное японской стороной, не стало большой неожиданностью для Вашингтона. Отчасти оно было связано с решением С. Абэ о проведении досрочных парламентских выборов, в результате которых правящая коалиция одержит уверенную победу. Вместе с тем, ещё в конце 2013 г. японский эксперт Ёитиро Сато предположил, что бюрократическое соперничество в Токио может стать серьёзным препятствием для эффективной работы над новыми Руководящими принципами. Минобороны Японии негативно относится к вмешательству МИДа в военную сферу. Внешнеполитическое ведомство, в свою очередь, настаивает на своей определяющей роли в формировании базовых подходов к политике безопасности. С японской стороны общее руководство проведением переговоров с американскими партнёрами по подготовке новых Руководящих принципов осуществляет министр обороны, что позволяет предметно обсуждать вопросы сотрудничества между военными, но при этом основное внимание обычно фокусируется на угрозах, исходящих от Пекина и Пхеньяна, что, по мнению Ё.Сато, обусловлено узостью их подхода к проблемам безопасности[13]. США, в свою очередь, рассматривают работу над новыми Руководящими принципами как хорошую возможность для избавления союза безопасности от чрезмерной «антикитайской» направленности и придания ему более глобального характера[14]. Задержка с разработкой новых Руководящих принципов в очередной раз продемонстрировала Вашингтону, что степень зависимости японо-американского диалога в области безопасности от внутриполитической коньюктуры Токио все ещё весьма высока. С другой стороны, укрепление авторитета С. Абэ внутри страны должно помочь ему осуществить свои планы, связанные с укреплением союза безопасности и использованием его возможностей для защиты национальных интересов своей страны, впервые сформулированных в разработанной по его инициативе Стратегии национальной безопасности Японии. С. Абэ и его политические единомышленники в Токио полагают, что новые Руководящие принципы дадут понять соседним странам, в первую очередь, КНР, как США и Япония будут действовать в случае регионального кризиса. В свою очередь, дипломатов, военных, а также представителей экспертного сообщества из соседних с Японией государств интересует, насколько сильно новые Руководящие принципы будут отличаться от Руководящих принципов 1997 г. Будет ли это их несколько улучшенная версия, учитывающая мнения находящихся в правящей коалиции приверженцев сдержанного подхода к пересмотру базовых принципов оборонной политики Токио, либо можно ожидать более серьёзного обновления союза безопасности, появления возможностей для участия в нём других региональных акторов, например, Австралии и Индии. Для повышения прозрачности процесса разработки новых Руководящих принципов, низкий уровень которой считается «классическим» недостатком японо-американского диалога по вопросам безопасности, был подготовлен и опубликован в октябре 2013 г. «Промежуточный доклад о пересмотре японо-американских руководящих принципов сотрудничества по вопросам обороны» (далее - Доклад)[15]. В его преамбуле подчёркивается, что Союз безопасности должен основываться на «стратегическом видении более широкого партнёрства» и необходимости выстраивания на его основе «платформы для международного сотрудничества, что позволит ему и в дальнейшем играть позитивную роль в регионе и за его пределами». Из этого утверждения можно вывести предположение о том, что Силы самообороны Японии окажутся готовы к решению задач, выходящих за сугубо оборонительные рамки. Это становится возможным благодаря новой интерпретации антивоенных положений японской конституции, связанных с участием в коллективной самообороне. Таким образом, существенным отличием новых Руководящих принципов от их предыдущей версии может станет формальное закрепление у союза безопасности новых функций, не связанных с защитой территории Японии от прямой военной агрессии. В одном из разделов Доклада также говорится, что в сотрудничестве США и Японии в военно-политической сфере будет сделан особый акцент на последовательных, сильных, гибких и эффективных ответах на вызовы и угрозы, на придании ему глобального характера и большей открытости для участия региональных партнёров. Японский эксперт Кэн Дзимбо после публикации Доклада предположил, что в новых Руководящих принципах большое внимание будет уделено адаптации военных возможностей Токио и Вашингтона к действиям в условиях «серой зоны» безопасности[16]. Это касается начавшихся в середине 2012 г. демонстративных проявлений военной активности Китая вокруг оспариваемых им ненаселённых японских островов Сэнкаку, находящихся на значительном удалении от объектов военной инфраструктуры Японии. Китай провоцировал Японию на жесткие ответные действия, рассчитывая, что США не предложат реальной поддержки своему союзнику и своей отстранённостью лишь будут испытывать терпение и самообладание японцев: «Токио давит на педаль акселератора, Вашингтон нажимает на тормоз»[17]. Далее, в ноябре 2013 г. Минобороны КНР заявило о создании в воздушном пространстве над Восточно-Китайским морем зоны идентификации ПВО, требующей согласования с ним планов некоммерческих полётов над ней и включающей территорию над островами Сэнкаку. Эта зона также включила в себя район расположенной чуть ниже уровня моря подводной скалы Иодо, являющейся предметом спора между Токио и Сеулом. Подобные действия, направленные на лишение Японии и Южной Кореи контроля за частью воздушного пространства над своей территорией, подвергли очередной «проверке на прочность» систему альянсов с участием США, а также обострили взаимные претензии государств Восточной Азии[18]. Последовавшие комментарии представителей американской администрации о том, что Пекин и Токио должны в равной мере проявлять сдержанность, не добавили оптимизма японской стороне. Лишь в апреле 2014 года Б. Обама в ходе своего регионального турне внёс определённую ясность, заявив, что действие Договора безопасности распространяется на все территории, находящиеся под административным контролем Японии, включая острова Сэнкаку[19]. Подобная тактика Китая получила условное наименование «выборочное давление» (тailored сoercion). Её цель состоит в том, чтобы превратить отношения с Японией в источник постоянных проблем для Вашингтона и предложить ему свои услуги в качестве основного партнера по региональным вопросам. Таким образом, внешняя политика КНР становится тщательно «откалиброванным» сочетанием вовлечённости в международные процессы и наступательности при защите своих национальных интересов[20]. Одним из её результатов профессор Дартмутского колледжа Дженнифер Линд (США) видит парадоксальную трансформацию отношений внутри союза безопасности: на протяжении шестидесяти лет японцы боялись быть втянутыми в войну из-за действий США, а теперь возникла обратная ситуация из-за островов Сэнкаку[21]. Поскольку, по мнению К. Дзимбо, Пекин активизировал различные формы своего присутствия в Восточно-Китайском и Японском морях, территориальное статус-кво может начать изменяться в его интересах без возникновения традиционных военных конфликтов. Эксперт надеется, что Токио и Вашингтон в новых Руководящих принципах предложат упомянутые в Докладе «быстрые и надежные ответы, необходимые для обеспечения мира и безопасности Японии, даже если вооруженное нападение против Японии не будет иметь место». Для этого необходимо уточнить формы участия США при различных кризисных сценариях, в том числе и в условиях «серой зоны» безопасности. Например, может быть предложена новая по сравнению с Руководящими принципами 1997 г. форма распределения ролей, при которой Япония берёт на себя основную ответственность за локализацию возможного конфликта с признаками «серой зоны» безопасности, а США подключаются в случае его дальнейшей эскалации. Подобный порядок действий будет соответствовать стремлению Вашингтона избегать ситуации, когда его участие в подобном конфликте может значительно повысить шансы на его перерастание в «классическую» войну. При этом необходимо послать ясный сигнал, что действия японской береговой охраны, морских и воздушных Сил самообороны, других государственных структур, задействованных в его разрешении, необходимо рассматривать в качестве составного элемента двустороннего механизма безопасности США и Японии[22]. Для этого Вашингтон и Токио при возникновении сценариев «серой зоны безопасности» могли бы осуществлять совместные разведывательные операции, патрулирование и рекогносцировку. Совместные учения также могут являться серьёзным фактором сдерживания. Подобный эффект имел место, когда в начале 2014 г. 250 военнослужащих Сил самообороны совместно в американскими морскими пехотинцами на базе Кэмп-Пенделтон (Калифорния) отрабатывали десантно-амфибийную операцию по освобождению небольших островных территорий[23]. Предпринимаемые Пекином действия по модернизации своих обычных вооружений, его новые ракеты ближнего и среднего радиуса действия, новейшие корабли и самолёты способны значительно обесценить всю американскую систему сдерживания в западной части Тихого океана, подвергнув, таким образом, значительному риску размещённые в Японии на постоянной основе американские войска. В отсутствие со стороны Токио необходимой логистической поддержки будет невозможно осуществить совместные военные планы и обеспечить прибытие дополнительных сил США. Для этого требуются, например, различные варианты использования японских аэропортов, аэродромов и морских портов в интересах американских войск. Ценный опыт подобного взаимодействия был получен при проведении в 2011 г. спасательной операции «Томодати». В этой связи в Докладе отмечено, что защита военной инфраструктуры, противовоздушная и противоракетная оборона, возможности для восстановления и ремонта (кораблей, самолётов и военной техники - О.П.) являются одними из ключевых элементов обеспечения безопасности Японии. В новых Руководящих принципах стоит ожидать дальнейшего развития содержащихся в принятых ранее программных документах Японии, совместных документах США и Японии предложений по выстраиванию региональной архитектуры безопасности с участием государств, разделяющих общие западные ценности либо имеющих в своих отношениях с Пекином элементы «серой зоны безопасности». В числе значимых практических шагов можно рассматривать совместные усилия США и Японии по повышению оборонного потенциала Филиппин. Япония обеспечивает поставки патрульных кораблей для береговой охраны этого государства, а также для Вьетнама. Новые инструменты для решения данной задачи появляются в связи с осуществлённым Токио пересмотром «трёх принципов» запрета на экспорт оружия и имеющимися у С. Абэ планами по внесению изменений в программу официальной помощи развитию, что позволит её использовать для укрепления оборонных возможностей стран-реципиентов[24]. Среди перспективных направлений японо-американского взаимодействия, которые должны найти своё отражение в новых Руководящих принципах, в Докладе упомянуты космическое сотрудничество и защита киберпространства, а также совместные операции по ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф. В заключении хотелось бы привести мнение Бенджамина Шреера о возможных препятствиях на пути превращения Японии в более активного регионального и глобального игрока. Одно из них связано с неопределенностью вокруг участия Японии в коллективной самообороне. Характер идущих в Японии законодательных дебатов демонстрирует высокую вероятность того, что в ближайшее время Япония сможет оказывать США при возникновении кризиса в основном лишь логистическую поддержку либо заниматься тралением мин в районах, находящихся вне зоны боевых действий. Другое препятствие имеет фундаментальный характер и связано с инерционностью японской политики безопасности, сохраняющей сугубо оборонительную направленность. Это проявляется, например, в том, что идущий сейчас процесс модернизации морских сил Самообороны имеет «узконаправленный» характер и сфокусирован на их готовности к решению ограниченного круга задач, связанных с защитой торговых коммуникаций, противолодочной обороной, а также с отражением нападения на отдаленные от основной территории острова[25]. [1] National Security Strategy. December 17, 2013 (Provisional Translation) http://www.kantei.go.jp/foreign/96_abe/documents/2013/__icsFiles/afieldfile/2013/12/17/NSS.pdf [2] National Defense Program Guidelines for FY 2014 and beyond (Provisional Translation) http://www.kantei.go.jp/foreign/96_abe/documents/2013/__icsFiles/afieldfile/2013/12/17/NDPG(Summary).pdf [3] Боэйсобиитэн сангэнсоку (Три принципа трансфера продукции военного назначения) http://www.kantei.go.jp/jp/kakugikettei/2014/__icsFiles/afieldfile/2014/04/01/20140401-1.pdf [4] Куни-но идзон-о маттоси кокумин-о мамору тамэ-но кирэмэ-но най андзэнхосё хосэй-но сэйби-ни цуйтэ. (Постоянное совершенствование законодательства в области безопасности с целью обеспечения нормального существования страны и защиты её населения) http://www.cas.go.jp/jp/gaiyou/jimu/pdf/anpohosei.pdf [5] Подробнее см.: Бунин В.Н. Новый этап в развитии японо-американского союза безопасности. М., 1997; Японо-американский союз безопасности. История и современность: (к 50-летию со дня основания). М., 2000; Современное состояние оборонного потенциала Японии. М., 2002. [6] Подробнее см.: Бунин В.Н. Указ. Соч. [7] National Defense Program Guidelines. December 10, 2004, FY 2005 - www.jda.go.jp/e/policy/f_work/taikou05/fy20050101.pdf [8] Joint Statement of the US-Japan Security Consultative Committee. February 19, 2005. - http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2005/42490.htm [9] На возможность принятия в конце 2005 г. новых Руководящих принципов указывали многие эксперты. См., например: Hwang B. Japan's New Security Outlook: Implications for the United States//Heritage Foundation, Backgrounder. No. 1865. July 7, 2005. P.6; Berkofsky A. Japan shows some muscle. June 21, 2005 // AsiaTimes.com. -http://www.atimes.com/atimes/Japan/GF21Dh03.html [10] U.S.-Japan Alliance: Transformation and Realignment for the Future//Security Consultative Committee Document, October 29, 2005. - http://www.mofa.go.jp/region/n-america/us/security/scc/doc0510.html [11] Joint Statement of the Security Consultative Committee, Toward a More Robust Alliance and Greater Shared Responsibilities, Oct. 3, 2013. http://www.defense.gov/pubs/U.S.-Japan-Joint-Statement-of-the-Security-Consultative-Committee.pdf. [12] Joint Statement of the Security Consultative Committee, Dec. 19, 2014. http://www.mod.go.jp/e/d_act/anpo/js20141219e.html [13] Sato Y. Japan cleaves to the United States http://www.eastasiaforum.org/2013/10/17/japan-cleaves-to-the-united-states/ [14] Schreer B. Revising the guidelines for US-Japan defence cooperation: a ‘global' alliance? http://www.aspistrategist.org.au/revising-the-guidelines-for-us-japan-defence-cooperation-a-global-alliance/ [15] The Interim Report on the Revision of the Guidelines for Japan-U.S. Defense Cooperation http://www.mod.go.jp/e/d_act/anpo/20141008.html [16] Jimbo K. What to expect from the new US-Japan Defense Guidelines http://www.eastasiaforum.org/2014/10/28/what-to-expect-from-the-new-us-japan-defense-guidelines/ [17] Cronin P. China's Tailored Coercion http://warontherocks.com/2013/11/chinas-tailored-coercion/ [18] Кирьянов О. Новая зона идентификации ПВО КНР стала причиной масштабного конфликта http://www.rg.ru/2013/11/28/pvo-site-anons.html [19] U.S.-Japan Joint Statement: The United States and Japan: Shaping the Future of the Asia-Pacific and Beyond, April 25, 2014 https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/04/25/us-japan-joint-statement-united-states-and-japan-shaping-future-asia-pac [20] Cronin P. Op. Cit. [21] Xu B. The U.S.-Japan Security Alliance / Council on Foreign relations http://www.cfr.org/japan/us-japan-security-alliance/p31437 [22] Jimbo K. Op. Cit. [23] Tiago M. The future of US-Japan military exercises http://www.eastasiaforum.org/2014/07/03/the-future-of-us-japan-military-exercises/ [24] Jimbo K. Op. Cit. [25] Schreer B. Op. Cit. |
| « Пред. | След. » |
|---|
