Филиппов Д.А. От лидерства чиновников к лидерству политиков
24.07.2013 г.

От лидерства чиновников к лидерству политиков

Д.А. Филиппов
 
В настоящее время Япония стоит перед лицом проблем, для решения которых необходима эффективная и гибкая система государственного управления. Демократическая партия Японии (ДПЯ), пришедшая к власти после победы на выборах в нижнюю палату в августе 2009 г., одним из своих приоритетов объявила создание нового механизма принятия политических решений. Одним из главных лозунгов партии является переход от «бюрократического руководства», или «лидерства чиновников» 官僚主導 (канрё: сюдо:), к «лидерству политиков» 政治主導 (сэйдзи сюдо:), т.е. наделение политиков бóльшей ответственностью, освобождение их от влияния бюрократии и деловых кругов. Демократы намеревались изменить структуру управления и процесс принятия политических решений как таковой.

За время единоличного правления Либерально-демократической партии (ЛДП) в послевоенный период в рамках «системы 1955 года» (характеризующейся противостоянием ЛДП как доминирующей партии и играющей подчиненную ей роль оппозиции) в стране сложилась структура, образно именуемая «железным треугольником». Она заключается в тесных отношениях между политическими кругами, чиновниками и деловым миром. С одной стороны, эти отношения стали одним из факторов стабильности «системы 1955 года» и фактически определяли выработку и претворение в жизнь всех главных задач политического курса страны [1]. С другой - порождали такие пороки как коррупция, утрата эффективности управления. Это признавалось даже ЛДП, а сама система подвергалась резкой общественной критике, особенно начиная с 1990-х гг. При этом народное недовольство высказывалось, скорее, в отношении политических кругов, бюрократию критика затронула в куда меньшей степени, поскольку в её компетентности и эффективности в Японии долгое время не возникало сомнений. В действительности же, по мнению ряда исследователей, важные политические решения зачастую принимали чиновники, а политики лишь одобряли их.

Именно в этом - зависимости кабинета министров от бюрократического аппарата - видела ДПЯ основные недостатки системы принятия решений, сложившейся при ЛДП. По мнению демократов, из-за отсутствия институциональных полномочий министры не в силах вносить необходимые коррективы в проекты, предоставленные чиновниками, а потому утверждали их без реальных обсуждений. Кроме того, министры, входившие в кабинет, заботились зачастую о выгодах своих ведомств, а не об общенациональных интересах. Сам же пост министра превратился за время длительного единоличного правления ЛДП в разменный элемент фракционной политики и стал скорее представительским. Руководство ДПЯ подвергало критике также так называемую дуальную систему решений, которая и приводит к появлению коррупционных смычек в «железном треугольнике» и распылению средств. Эта система, которую руководители Демократической партии называли «плюралистической» 多元主義的 (тагэнсюгитэки), заключалась в том, что любой проект должен раздельно согласовываться как в бюрократических кругах правительства, так и в политических кругах правящей партии [2].

Заметим, что действия по усилению полномочий премьер-министра предпринимались ещё либерал-демократами. В 1998 г. правительством Рютаро Хасимото был принят Основной закон о реформе центральных министерств и управлений, который требовал чёткого определения роли премьер-министра и усиления функций кабинета. В своей полноте новые полномочия использовал Дзюнъитиро Коидзуми, находившийся в противостоянии с собственной партией и стремящийся к личному правлению. При нём также осуществлялась практика назначения депутатов парламента на правительственные посты. О «сильном политическом руководстве» заявляли и последующие премьеры - Синдзо Абэ и Ясуо Фукуда. При Фукуде был принят Основной закон о реформе системы государственной службы, вводивший новые должности для оказания помощи кабинету министров и утверждавший профессиональную этику чиновников в качестве слуг народа.

Итак, что же предлагали демократы в качестве альтернативы существующему положению дел? Впервые данная проблема лишь кратко упоминается в программе партии от апреля 1998 г. Там говорится о намерении партии ограничить полномочия чиновников, а также чётко обозначить ответственность должностных лиц. В разделе «Политика» также говорится о запрещении чиновникам отвечать вместо министров на запросы из парламента. Кроме того, партия предлагала расширить функции секретариата кабинета и штата премьер-министра, что привело бы к усилению полномочий премьера и кабинета министров. Именно в этой программе ДПЯ впервые упомянула термин «политическое руководство».

В полной мере значение, которое ДПЯ придавала реформам механизма принятия решений, видно в манифестах, начиная с первого, опубликованного в 2003 г. [3]. В предисловии к нему Наото Кан, бывший на тот момент главой ДПЯ, заявляет, что бюрократизация государства не даёт стране возродиться, хотя и признает, что когда-то она же ускорила развитие Японии. Все административные реформы, заявленные в манифесте, проходят под заголовком «Покажем чиновникам кто хозяин». Из пяти обещаний, связанных с административными преобразованиями, два касаются именно упомянутого выше «железного треугольника»: согласно одному обещанию партия обеспечит ясность в политических пожертвованиях со стороны компаний; согласно другому - сократит в течение четырёх лет расходы на содержание государственного аппарата как минимум на 10%, а также запретит выдачу уходящим в отставку высокопоставленным бюрократам «золотых парашютов», т.е. выходных пособий, выплачиваемых в течение определенного времени [4].

В полной своей детальности преобразования раскрываются в манифесте в главе «Масштабная реформа политики и бюрократии». Демократы заявляют, что необходимо срочно организовать новое правительство, обладающее властью и механизмами для претворения реформ в жизнь. По мнению Демпартии, при ЛДП это невозможно из-за за вышеупомянутой дуальной структуры власти. Если же ДПЯ победит на выборах, то, во-первых, уничтожит эту систему и создаст кабинет, который будет принимать решения быстрее и твёрже, понимать ответственность, лежащую на нём; а во-вторых, доверит частному сектору, регионам и жителям те вопросы, которые их касаются. Затем приводится сравнение существующего правительства ЛДП и правительства, которое будет организовано в случае прихода к власти ДПЯ. Согласно манифесту, для правительства ЛДП характерны:

- управление, осуществляющееся центральной бюрократией;

- дуальность и недостаток отчётности кабинета и правящей партии;

- фракционная политика, где учитываются интересы министерств;

- министерства, являющиеся независимыми вотчинами министров;

- малая власть премьер-министра и большой бюрократический аппарат.

Для нового правительства ДПЯ будут характерны:

- управление, осуществляющееся политиками во главе с премьер-министром;

- единство кабинета и правящей партии и их отчётность;

- честная политика, где приоритетом являются общенациональные интересы и жизни людей;

- структура, при которой министры сотрудничают друг с другом;

- широкие полномочия премьер-министра и сокращенная центральная бюрократия [5].

По сути, речь шла о переходе к существующей в Великобритании так называемой Вестминистерской системе, где власть сосредоточена в кабинете министров, а бюрократический аппарат выполняет лишь техническое оформление решений, принятых кабинетом.

Большое значение в манифестах было уделено подбору кадров. Отмечая, что для проведения реформ необходимо наличие талантливых людей, готовых работать на благо всей страны, демократы намеревались провести масштабную замену персонала в большинстве правительственных структур. При резиденции премьер-министра - кантэй 官邸 (полное название - со:ри дайдзин кантэй 総理大臣官邸) - будет, без оглядки на возраст, пол или происхождение, сформирована команда компетентных и стремящихся к реформам чиновников, преподавателей и частных лиц. Такие люди составят по меньшей мере 30% должностей в офисе премьер-министра. При секретариатах во всех министерствах появятся группы чиновников и частных лиц, которые будут заниматься выработкой политического курса под управлением министров. Эти группы также займут 30% постов в министерствах. Такая структура укрепит политическое руководство министров, не будучи при этом завязана на интересах того или иного министерства, и потребует от всех вице-министров гарантии сотрудничества с курсом ДПЯ.

Что касается реформы непосредственно процесса принятия политических решений, то в 2003 г. партия декларировала четыре преобразования. Во-первых, она собиралась отменить совещания административных заместителей министров, которые позволяли манипулировать деятельностью кабинета, и учредить совещания самих министров. Во-вторых, на этих совещаниях решения принимались бы большинством голосов, а не по единогласному согласию по всем вопросам. В-третьих, для предотвращения растраты средств в каждое министерство должны направляться под руководством премьера планы приоритетных реформ, которые должны осуществляться в установленные временные рамки. В-четвертых, планировалось изменение процесса формирования бюджета. Это переставало быть прерогативой министерства финансов и других центральных министерств, вместо этого при кабинете министров должно быть создано финансовое бюро.

Демпартия планировала, придя к власти, провести также масштабную административную реформу, состоящую из нескольких ступеней. Впервые суть реформы разъясняется в манифесте 2003 г. Там она состояла из четырёх ступеней: первая и вторая - создание новой администрации; третья - преобразование политической системы; четвёртая - осуществление полномасштабной программы реформ по возрождению Японии.

Первая ступень должна была быть проведена в течение первых пяти дней после прихода партии к власти. Назначались премьер-министр, секретариат и министры, в их числе - министр без портфеля, возглавляющий команду по делам парламента; формировался и утверждался фундаментальный политический курс.

На вторую ступень, приводимую в действие в течение 30 дней, приходилось написание речи, которую премьер-министр прочтёт на открытии парламентской сессии, определение политики составления бюджета, подготовка проекта 100-дневной и 300-дневной реформ. На первом заседании кабинета представлялась политика его работы, в резиденцию премьер-министра и секретариаты министерств назначался штат.

В ходе третьей ступени новое правительство должно было обнародовать план 100-дневной реформы. Каждое министерство получало список приоритетных преобразований, которые необходимо осуществить в отведенное время под руководством министров. Создавался совет по оценке работы министерств, куда входили частные лица и политики. Именно в этот период премьер-министр, некоторые министры и их заместители начинали работу в кантэй.

Последняя ступень включала обнародование плана 300-дневной реформы. Она была связана с внешне- и внутриполитическими проблемами. Под руководством кабинета должны были начаться преобразования в финансовой сфере: при кабинете создавалось финансовое бюро, делались изменения в системе государственного учёта, запрещались «золотые парашюты», на государственную службу привлекались специалисты, далекие от бюрократии. Наконец, готовился законопроект о создании при парламенте офиса административного надзора (аналог Счётной палаты США) [6].

План 300-тдневной реформы претерпел изменения в манифесте, обнародованном двумя годами позже, в 2005 г. [7]. Он получил название «план администрации Окады» по имени тогдашнего главы партии Кацуя Окады. На его осуществление отводилось 500 дней. Помимо перечисленного выше, предполагалось создание двух новых органов бюджетного планирования - Совета по административному обновлению и Национального экономического совета. Совет по административному обновлению возглавлялся премьер-министром и состоял из менеджеров, специалистов по бухгалтерскому учёту и экспертов из частного сектора. Его задачей было выявление скрытых финансовых ресурсов. В Национальный экономический совет входили бы специалисты, не связанные с правительством, а руководил ими также премьер-министр. Совет занимался составлением бюджета, причём основа бюджета принималась премьером, после чего министерства занимались его деталями.

Манифест 2005 г. характерен и тем, что ДПЯ именно в нём обозначила и разъяснила связанные с бюрократией проблемы администрации ЛДП. Одной из них называлась бюрократическая политика, иными словами, положение, при котором главенствующую роль в принятии политических решений играют чиновники. Правильная же демократическая политика, по мнению авторов манифеста, заключается в том, чтобы выбранные народом политики принимали решения, а чиновники - применяли их на практике [8]. Кроме того, речь шла о дзоку 族 - так называемых депутатских кланах, появившихся в 1960-е гг. как парламентские структуры для лоббирования правительственных решений, связанных с бюджетными ассигнованиями. Эти депутатские группы оказывают давление на правительство в целях получения преимуществ для определенной компании в обмен на голоса или инвестиции. Стоит заметить, что такая политика распространена и не ограничивается Японией, несмотря на заявления авторов манифеста о том, что эта проблема немыслима в других демократиях. Именно дзоку играют ключевую роль во взаимосвязи чиновников и предпринимательских кругов, являясь своего рода брокерами внутри этих «железных треугольников».

ДПЯ считала подобные отношения между бюрократией, политиками и бизнесом главной причиной растраты налогов, поэтому неудивительно, что в манифесте 2007 г. [9] речь в главе «Правительство и бюрократия» идёт прежде всего о финансовых реформах. Как уже отмечалось, базовая финансовая политика должна была определяться в резиденции премьер-министра. Затем предполагалось создание групп политиков, отвечающих за бюджет того или иного министерства. Внимание в этом манифесте также уделялось отмене системы «золотых парашютов» - денежных выплат высокопоставленным бюрократам после их отставки. Конкретные меры заключались, во-первых, в запрете последующего найма чиновников до пяти лет после отставки; во-вторых, в полном запрете найма в частные и государственные корпорации; в-третьих, в запрете чиновникам в отставке заниматься лоббистской деятельностью с помощью действующих чиновников.

Впрочем, виновниками в растрате налогов назывались не только сами чиновники, но и независимые административные институты 独立行政法人 (докурицу гё:сэй хё:дзин) - органы, появившиеся в 2001 г. в соответствии с концепцией ЛДП о разделении функций министерств и агентств на планирование и действие. Планированием занимались собственно министерства, а исполнительная роль отводилась независимым административным институтам (НАИ). Они обладали значительной долей автономии в действиях и использовании бюджета.

Демократы считали, что НАИ создают множество проблем, поскольку заняты в неэффективных операциях, используя при этом правительственные субсидии. Придя к власти, ДПЯ намеревалась приватизировать те операции, которыми может заниматься частный сектор, а операции, которые должны оставаться в государственном секторе, перепоручить непосредственно правительству. Более того, подлежали закрытию все НАИ, нанимающие отставных чиновников по системе амакудари [10].

Амакудари 天下り (досл. «схождение с небес») - японская практика, в ходе которой уходящий с поста высокопоставленный чиновник получает статусную должность в частных или общественных корпорациях. Сам термин использовался в синтоизме, где означал схождение божества на землю. Как замечает американский политолог Джеральд Л. Кёртис, интересно, что в современном прочтении амакудари именно бюрократия понимается под «небесами», с которых чиновник спускается на «землю», т.е. компанию [11]. Компании, предоставляющие должности, обычно находятся в ведомстве министерства, в котором трудился чиновник. Практика амакудари распространилась после Второй мировой войны, но о необходимости искоренить её как о важной задаче одним из первых заговорил Дз. Коидзуми в XXI веке. Одним из негативных последствий этой практики, в том числе, называется получение частными компаниями преимущества при распределении государственных заказов взамен на обещание трудоустройства чиновника, ответственного за принятие решения. Кроме того, амакудари ведёт и к растрате средств, поскольку многие полугосударственные компании создаются, в том числе, для того, чтобы нанимать отставных бюрократов и платить им и их помощникам крупные суммы. По подсчётам демократов, в 2009 г. государственное финансирование корпораций, поддерживающих эту практику, составило 700 млрд. иен [12].

Большое внимание административной реформе уделено также в манифесте 2009 г. [13], приуроченного к судьбоносным для ДПЯ августовским выборам. Видение нового правительства главой партии Юкио Хатоямой выражено в «пяти принципах» и «пяти мерах». Помимо уже перечисленных выше тезисов об отмене дуальной системы и усилении власти премьер-министра, там говорится о том, что вся полнота ответственности за действия правительства будет лежать на правящей партии. Кроме того, вдобавок к Национальному экономическому совету и Совету по административной реформе предполагалось создание Бюро национальной стратегии. Его задачей являлась оценка государственного бюджета, по результатам которой Министерство финансов и должно готовить проект бюджета. Наконец, в качестве одной из мер было заявлено перемещение ста политиков в правительство. Это значило, что депутаты парламента получат должности министра, заместителя министра, политического советника и помощника премьер-министра, что приведёт к лидерству политиков в разработке, координировании и определении политического курса.

Попытаемся охарактеризовать предложения, выдвинутые партией. Как было замечено, хотя демократы строили некоторые пункты своей платформы на противопоставлении правящей партии, их концепция «политического руководства» не является новой и, в сущности, была выдвинута Итиро Одзавой ещё в бытность его членом ЛДП. В 1993 г. Одзава предложил идею отмены дуальной структуры принятия решений и единства кабинета министров и правящей партии. Кроме того, он предлагал сгруппировать по ведомствам политиков, которые бы готовили актуальные законопроекты [14]. Наконец, он выдвинул идею о создании такой системы государственного управления, в которой премьер-министр займёт высшее место [15]. По сути, эти пункты повторяются (хотя и в более подробном виде) и в манифестах ДПЯ 2003-2004 гг., что неудивительно, поскольку именно в 2003 г. Либеральная партия во главе с Одзавой стала её частью.

Согласно газете «Ёмиури», накануне выборов ЛДП выдвигала концепции «усиления функций кантэй» и «создания группы по национальной стратегии для содействия премьер-министру» [16]. Идея о назначении ста депутатов на правительственные должности, как уже было замечено, также не нова - подобная практика появилась во время первого кабинета Коидзуми, хотя тогда речь шла о семидесяти политиках. Наконец, о борьбе с амакудари заявляли и Коидзуми, и Абэ, хотя их инициативы оказались практически безрезультатными.

Таким образом, большинство идей, предложенных демократами, провозглашались (а некоторые и претворялись в жизнь) руководством ЛДП начиная с середины 1990-х годов. О «политическом лидерстве» утверждали премьер-министры ЛДП в XXI веке, хотя и избирали для его реализации различные курсы действий.

В июне 2010 г. ДПЯ опубликовала очередной манифест [17], приуроченный к выборам в верхнюю палату парламента, в котором руководство партии, в числе прочего, отчитывалось о проделанной с сентября 2009 г. работе. Лидеру партии Н. Кану в своём вступлении к манифесту пришлось констатировать, однако, что Демократической партии не удалось пока искоренить недоверие народа к политике, за что он приносит искреннее извинение [18]. Тем не менее, в манифесте отмечалось, что партия добилась принятия различных заявленных ранее мер по претворению в жизнь концепции перехода от лидерства чиновников к лидерству политиков. Эти меры можно условно объединить в три группы: 1) расширение полномочий кабинета министров во главе с премьер-министром; 2) формирование новых органов бюджетного планирования; 3) борьба с амакудари.

Остановимся подробнее прежде всего на мерах по расширению полномочий кабинета министров. Первым сигналом о переходе инициативы в принятии решений к политикам стал, пожалуй, тот факт, что члены кабинета Хатоямы отказались от чтения на пресс-конференциях или заседаниях кабинета памятных записок, подготовленных чиновниками. То, что правительство Хатоямы не станет использовать памятные записки, стало ясно уже 20 сентября 2009 г. во время встречи кабинета министров для обсуждения проблем глобального потепления [19].

Статья «Асахи», вышедшая вскоре после формирования первого кабинета ДПЯ и посвященная работе Хатоямы в течение первых 12 дней в роли премьер-министра, предлагает любопытное сравнение администраций ЛДП и ДПЯ. За те первые 12 дней Хатояма провел 26 встреч с министрами и только 8 - с бюрократами. В своё время его предшественник на посту премьер-министра Таро Асо за этот же срок встретился с 21 министром и 24 чиновниками [20].

Победив на выборах, ДПЯ оперативно выполнила своё давнее обещание и отменила совещания административных заместителей министров. Более того, одновременно была ликвидирована и так называемая правительственная команда - группа бюрократов, выступавшая от имени своих министерств на заседаниях кабинета министров с разъяснениями подготовленных проектов. Теперь эту задачу должны были выполнять лишь профессиональные политики, представляющие то или иное ведомство [21]. Кроме того, административным заместителям министров было запрещено проводить пресс-конференции, а встречи чиновников с политиками подлежали обязательному протоколированию.

Следующим действием стало назначение политиков на правительственные должности. В каждом министерстве депутаты заняли три высшие должности - министров, заместителей министров и политических советников. Таким образом, инициатива в координации и определении политического курса перешла от чиновников к политикам. Этот механизм получил название политических советов, а в прессе стал именоваться термином «тройка» トロイカ (торойка) [22] по числу должностей, занятых политиками.

При ЛДП все важные кадровые решения принимались внутри самих министерств; после прихода к власти демократов эту инициативу взяло на себя Кадровое бюро кабинета министров. На него возлагалась обязанность контролировать назначение руководящих кадров, в том числе и состав «троек».

Вторым направлением работы ДПЯ на пути реализации предвыборных обещаний стало создание органов по выработке бюджетной стратегии. Следует заметить, что формирование этих органов было также нацелено на усиление кабинета министров и снижение влияния чиновников на государственное управление. Дело в том, что при ЛДП, начиная с кабинетов Коидзуми (2001 - 2006), экономический курс страны определял Совет по экономике и финансам (СЭФ). Он не был инкорпорирован в структуру кабинета министров, а его формат, по мнению К. Окады, оставлял нерешённым вопрос, насколько при определении политического курса учитывается мнение самого кабинета [23]. Более того, после ухода Коидзуми в отставку СЭФ во многом потерял своё влияние. На смену СЭФ пришли два новых органа - Совет по национальной стратегии и Совет по административному обновлению, решение о создании которых было принято уже 18 сентября 2009 г. Совет на национальной стратегии выполнял те же функции, что и одноименное бюро, создание которого планировалось в манифестах, а именно формулирование базовой экономической, налоговой и фискальной политики. Он возглавлялся лично Ю. Хатоямой вместе с его заместителем Н. Каном.

На Совет по административному обновлению (также под председательством премьер-министра) возлагались более повседневные задачи, такие как определение бюджета на следующий финансовый год. Кроме того, он отвечал за тщательную проверку распределения бюджетных средств и государственных проектов. В результате, согласно партийному манифесту, к середине 2010 г. бюджет, выделяемый на общественные работы, был сокращен на 18% путем заморозки неэффективных проектов. В то же время, скажем, бюджет на социальное обеспечение был повышен на 9.8% [24]. Заморозка государственных программ или снижение расходов на них касалась в первую очередь Министерства здравоохранения, Министерства сельского хозяйства и Министерства транспорта и туризма, т.е. министерств с крупными проектами.

Несмотря на положительные результаты деятельности двух новых органов, их статус в структуре правительства, равно как их функциональные обязанности, не был законодательно оформлен. Зимой 2010 г. Хатояма заявил, что проблема положения Советов будет решена, а статус Совета по национальной стратегии будет повышен до «бюро». Однако эти планы оказались поставлены под удар после неудачных для партии выборов в палату советников в июле 2010 г., приведших к утрате демократами большинства в этой палате. Впрочем, согласно общенациональному опросу «Ёмиури» в декабре 2009 г., 71% респондентов положительно оценивали создание Совета по административному обновлению [25].

Правительством ДПЯ также были предприняты шаги по искоренению практики амакудари. Как указывалось выше, была произведена серия проверок государственных проектов, некоторые из которых за неэффективностью были заморожены. Вторая серия проверок коснулась НАИ (Независимых административных институтов) с целью выявления случаев амакудари. В результате, по утверждению руководителей Демпартии, практика назначения высокопоставленных чиновников на важные посты в НАИ была прекращена, процесс найма на данные посты стал прозрачным и осуществляться на основе подачи документов. Кроме того, в процессе трудоустройства было запрещено участие министерств.

Однако, несмотря на вполне оптимистические заявления партии, на практике вопрос амакудари продолжает оставаться актуальным. Более того, если, по сообщению Министерства внутренних дел и коммуникаций, с 2004 по 2006 гг. должности по системе амакудари получили чуть более 1300 бюрократов, то за год правления ДПЯ с сентября 2009 г. по октябрь 2010 г. это число выросло до 4200 человек. Об этих цифрах заявил либерал-демократ Масааки Тайра [26]. Впрочем, следует заметить, что в эти 4200 случаев входят не только отставные чиновники, но и активные, получившие посты в корпорациях, всё ещё сохраняя должности в своих ведомствах. В то же время данные 2004-2006 гг. преуменьшены, как вскоре после их обнародования заявлял тогдашний министр по административной реформе Ёсими Ватанабэ [27]. Реакция самих демократов на эти данные была неоднозначной: Н. Кан признался, что не знал о таких цифрах, и пообещал, что правительство разберётся в этом. Председатель комитета национальной безопасности Кансэй Накано вообще заявил, что такой проблемы не существует, поскольку правительство запретило ведомствам искать работу для своих работников [28].

Осветив меры ДПЯ по реализации своей концепции «политического руководства», рассмотрим, какова была реакция на них самой бюрократии. Очевидно, что действия новой правящей партии ущемляли её интересы. На линии огня оказались и высокопоставленные чиновники, чьи должности в ведомствах оказались заняты депутатами, и управляющие среднего звена, потерявшие шанс в дальнейшем получить ключевые посты в этих ведомствах. Некоторые министерства, впрочем, встретили смену власти положительно. Министерство здравоохранения, Министерство образования и другие надеялись порвать связи с организациями, получившими влияние благодаря лоббистам из ЛДП [29]. Но, в основном, действия ДПЯ натолкнулись на сопротивление со стороны бюрократии. В качестве примера этой борьбы можно упомянуть обвинение в коррупции, выдвинутое весной 2010 г. против тогдашнего премьер-министра Хатоямы и генсека ДПЯ Одзавы, которое стало одним из факторов, повлиявших на отставку обоих политиков со своих постов. Некоторые обозреватели сочли дело «Одзава против прокуроров» одним из раундов борьбы между бюрократией и политиками. Прокуроры полагают, что страной должны руководить именно чиновники, заявляет Масару Сато, бывший главный аналитик японского МИД [30]. По его мнению, государственные обвинители считают именно Одзаву ответственным за концентрацию власти в руках демократов и ущемление влияния бюрократии, а потому и взялись за расследование с таким рвением.

По мнению Financial Times, на сентябрь 2011 г., т.е. когда был сформирован кабинет Ёсихико Ноды, битва между политиками и чиновниками за влияние на принятие политических и экономических решений проходила не очень успешно [31]. Вскоре после избрания премьер-министр Нода заявил о желании укрепить сотрудничество с чиновниками и предоставить им бóльшую роль в определении политики. Коити Накано, политолог из токийского университета Софиа, считает, что Нода оставил идею изменения структуры правления и собирается работать с бюрократами ещё теснее, оказывая им бóльшее доверие.

Впрочем, нельзя сказать, что бюрократы сегодня победили. Они, как и политики, были дискредитированы ядерным кризисом на пострадавшей от цунами АЭС «Фукусима-1», который, по выражению Financial Times, «выставил на посмешище десятилетия государственных обещаний безопасности» [32]. Результат - утрата доверия и легитимности - может иметь для страны далеко идущие последствия.

В целом, подводя итоги работы ДПЯ за более чем два года её правления, следует подчеркнуть следующее. Во-первых, пока нельзя сказать об усилении роли премьер-министра, поскольку и Хатояма, и Кан проигрывают Коидзуми в плане использования своих полномочий и лидерских способностей. Правда, к Коидзуми по этому параметру также не приблизился ни его преемник Абэ, ни Фукуда, ни Асо. В свете сказанного можно заключить, что эффективность работы премьер-министра зависит не только и не столько от объёма институциональных полномочий, сколько от личности главы кабинета.

Во-вторых, вопреки утверждению руководства Демпартии, она пока проигрывает в войне против амакудари. Как было замечено, численность чиновников, получающих посты по этой системе, не только не сократилась, но и возросла по сравнению с годами правления ЛДП. Впрочем, едва ли такое развитие можно назвать неожиданным - с амакудари безуспешно пытались разобраться и предыдущие правительства, включая кабинет Коидзуми. Главная причина, несомненно, заключается в том, что политическая система Японии слишком полагается на бюрократию. Существуют серьёзные опасения, что если перекрыть высокопоставленным чиновникам путь к хорошо оплачиваемым должностям, то многие госслужащие перейдут в частный сектор, а молодых специалистов это лишит стимула работать в правительстве.

В-третьих, новые органы планирования бюджета, а именно Совет по административной реформе и Совет по национальной стратегии, до сих пор законодательно не инкорпорированы во властную структуру, что затрудняет их эффективное функционирование, а также создаёт неясность в сфере их полномочий. Помимо этого, аналитики отмечают, что в отличие от СЭФ решения в Советах происходит кулуарно, в тени.

Несмотря на данные неудачи, нельзя не отметить, что ДПЯ приступила к работе оперативно, выполнила многие из предвыборных обещаний и ясно показала свою решимость в изменении системы принятия политических решений. Как подчеркнул Н. Кан незадолго до августовских выборов, демократы не выступают против бюрократии и понимают, что нуждаются в их опыте и интеллекте. По его словам, ДПЯ хочет построить не антибюрократическую, а постбюрократическую политику. Будучи в 2009 г. с визитом в Великобритании, чью систему управления демократы и планируют перенести в Японию, Кан встречался с известным лейбористским политиком Джоном Прескоттом, который посоветовал не воевать с бюрократами на слишком многих фронтах. И в самом деле, партии удалось не начать полномасштабную войну против чиновников - например, она тесно сотрудничала с Министерством финансов и МИД.

Пока рано делать прогнозы относительно дальнейших успехов или неудач ДПЯ на этом поприще. Как партия без прошлого опыта управления страной она во многом, тем не менее, полагается на бюрократию. Кроме того, сильное положение японских бюрократов было достигнуто не за пару лет и не может быть нейтрализовано за столь короткий срок. И, наконец, спустя год после Великого бедствия на Востоке Японии политики и чиновники, как заявил премьер-министр Нода, должны работать сообща, чтобы добиться эффективного управления страной.

Примечания

1. Подробнее см.: Калмычек П.А. Взаимодействие бюрократических и политических элит в Японии // Актуальные проблемы современной Японии. Вып. XXV. М.: ИДВ РАН, 2011. С. 8.

2. Стрельцов Д.В. О реформе системы принятия политических решений // Япония после смены власти. М.: Восточная литература РАН, 2011. С. 66.

3. 民主党の政権政策Manifesto 2003 : [Манифест 2003 г. о политическом курсе Демократической партии].

4. Там же. С. 4.

5. Там же. С. 21.

6. Там же. С. 22-23.

7. 民主党の政権政策Manifesto 2005.

8. Там же. С. 14.

9. 民主党の政権政策Manifesto 2007.

10. Там же. С. 49-50.

11. Gerald L. Curtis. The Government of Modern Japan: The Japanese Bureaucracy. Retirement: Amakudari. Asian Topics. URL: http://afe.easia.columbia.edu/at/jp_bureau/govtjb09.html

12. 民主党の政権政策Manifesto 2009. С. 9.

13. 民主党の政権政策Manifesto 2009.

14. Сенаторов А.И. Япония: от «бюрократического» руководства к «политическому»: концепции и практика // Проблемы Дальнего Востока № 4, 2009. М.: Академиздатцентр «Наука», 2009.

15. 小沢一郎. 日本改造計画. 東京講談社, 1993 [Одзава Итиро. План реорганизации Японии. Токио: Коданся, 1993].

16. Ёмиури Симбун, 18.08.2009.

17. 民主党の政権政策Manifesto 2010.

18. Там же. С. 3.

19. Funabashi Yoichi. Political leadership needed for better democracy. East Asia Forum. URL: http://www.eastasiaforum.org/2009/10/16/japan-political-leadership-needed-for-better-democracy/

20. Op. сit.

21. Стрельцов Д. В. Ук. соч. С. 70.

22. Например, Ёмиури Симбун, 31.08.2010.

23. Стрельцов Д. В. Ук. соч. С. 71.

24. 民主党の政権政策Manifesto 2010. С. 18.

25. Ёмиури Симбун, 07.12.2009.

26. Ёмиури Симбун, 25.02.2011.

27. Nakata Hiroko. Amakudari too entrenched to curb? The Japan Times, 29.05.2007.

28. Ёмиури Симбун, 25.02.2011.

29. Aurelia George Mulgan. Japan's bureaucracy strikes back. East Asia Forum. URL: http://www.eastasiaforum.org/2010/03/26/japans-bureaucracy-strikes-back/

30. Op. cit.

31. Mure Dickie. DPJ falls short on ‘political leadership' pledge. Financial Times, 05.09.2011.

32. Op. cit.

Филиппов Дмитрий Александрович, университет Шеффилда (Великобритания).

Оригинал статьи: От лидерства чиновников к лидерству политиков // Япония наших дней. № 1 (11), 2012. - М.: ИДВ РАН, 2012. С. 32.